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세계의 도시농업
에코마루
2015-09-01 19:56:55 / 1440
세계의 도시농업
이창우 / 서울시정개발연구원 선임연구위원


UNDP 보고서에 따르면 세계적으로 도시 주민이 소비하는 음식의 약 1/3이 도시 내부에서 생산되고 있다. 전 세계적으로 약 8억 명이 도시농업에 종사하고 있으며 이 중 6억 명은 자신이 먹기 위하여 도시에서 농사를 짓고 있다.
도시에서 넓은 토지를 차지하는 대학병원, 군부대, 공원 등의 부지와 그 주변지역은 도시농업을 하기에 적당한 땅이다. 이미 카메룬의 공항, 마닐라 대학 구내, 리마의 몇몇 병원, 샌프란시스코의 군사시설부지, 자카르타의 경마장, 상파울로의 고압송전선 선하부지, 방콕의 궁궐 내에서 도시농업이 행해지고 있다.
도시농업은 도시 내 토지에서만 가능한 것이 아니다. 아파트 베란다나 발코니는 물론이고 단독주택 옥상에서 채소를 가꿀 수 있다. 미국 샌디에이고의 주택 옥상에서는 약초들이 재배되고 있고, 인도 델리의 주택 발코니에서는 누에들이 자라고 있으며 멕시코시티의 불량 주거지에서는 토끼가 사육되고 있다. 캐나다의 맥길 대학은 건물 옥상에 채소밭을 만들어 도시농업의 장단점을 실험하기도 했다.
최근에는 기후변화 방지 대책의 하나로 건물 옥상에 텃밭을 조성하는 사례가 늘고 있다. 미국에서는 뉴욕을 중심으로 초고층건물에서 농작물이나 가축을 기르는 수직농업에 대한 실험적 연구가 진행되고 있기도 하다.
한편 전 세계적으로 도시농업 관련 책자가 쏟아져 나오고 있다. 최근 미국에서 Edible City, Farm City, Urban Community Garden을 주제로 한 책들이 발간되고 일본에서도 복지, 교육 등 다양한 측면에서 시민농원과 도시농업을 다룬 책들이 출간되었다. 지난 몇 년 사이 Locavore, GYO 같은 신조어도 나와 도시농업이 세계적인 관심사임을 알 수 있게 한다.
이러한 배경 하에서 발전하고 있는 도시농업의 세계적 동향을 아래에서 살펴본다.


1. 북미
가. 미국
미국에서 지방자치단체가 도시텃밭을 관리하고 운영하는 방법에는 크게 세 가지 유형이 있다.
첫째, 제3자가 운영하는 기존 도시텃밭에 행정 및 재정 지원을 해주는 방법.
둘째, 다른 공공기관이나 시민사회단체와 협력하여 도시텃밭을 조성하고 관리하는 방법.
셋째, 지방자치단체가 직접 도시텃밭을 조성하고 관리하는 방법.
첫째 유형의 사례도시로 뉴욕, 둘째 유형의 사례도시로 새크라멘토, 셋째 유형의 사례도시로 시카고를 각각 살펴본다.

1) 뉴욕
뉴욕의 도시텃밭사업 발달과정을 살펴보면 어떻게 시민사회단체의 사회적 활동이 지방자치단체가 운영하는 도시텃밭의 조성으로 이어지는지를 알게 된다. 뉴욕의 그린 섬(Green Thumb) 프로그램은 시민사회단체가 운영하는 도시텃밭을 시정부가 지원하는 유형의 전형적인 예이다.
1973년 리즈 크리스티(Liz Christy)라는 예술가가 그녀의 친구와 이웃을 모아 환경단체인 ‘그린 게릴라’를 만들어 1970년대의 재정위기 상황에서 뉴욕시에 방치된, 시 소유 공한지를 정리하고 도시텃밭을 조성하면서 현대적 의미의 도시농업이 뉴욕에서 시작되었다. 지난 30여 년 간 그린 게릴라는 뉴욕에 600개소의 도시텃밭을 조성했다. 교사, 학생, 예술가, 변호사, 기업인 등으로 구성된 600명의 후원자들이 이 단체를 돕고 있다. 2009년 6월 13일에는 ‘다문화 공동체’라는 주제로 제5회 국제 음식 페스티벌을 열어 탄산음료를 대체하는 음료를 가정에서 만드는 방법을 배우고, 도시텃밭에서 수확한 농작물로 음식을 만들며, 식량 정의(food justice)에 대한 토론을 벌였다. 2009년 6월 21일에는 제1회 허브 페스티벌을 열기도 했다.
이러한 풀뿌리 시민운동을 계기로 뉴욕시는 도시텃밭사업에 착수하게 되었다. 그린 섬 프로그램은 기존의 도시텃밭 경작자들이 시유지를 무단점유해서 하던 텃밭 경작을 계속할 수 있도록 시에 협조를 요청하면서 시작되었다. 그린 섬 프로그램은 기존 도시텃밭에 창고를 제공하거나 기술 지원을 하거나 농업교육 워크숍을 여는 등 다양한 방식으로 도움을 준다. 그린 섬 프로그램은 연방정부의 지역사회개발기금을 사용해서 도시텃밭에 재정 지원을 한다.
그린 섬 프로그램은 미국에서 가장 성공적인 시영 도시텃밭사업이다. 원래 이 사업은 뉴욕시 총무국 관할이었다가 1995년 공원 및 레크리에이션 국으로 이관되었다. 그린 섬은 미국 내 최대 도시텃밭 프로그램으로 600개소의 텃밭에 약 2만 명의 경작자가 참여하고 있다. 각 도시텃밭은 해당 텃밭 이용자조직의 대표자가 시에서 주관하는 도시농업 워크숍에 참여해야만 예산이나 농자재 지원을 받을 수 있다.
뉴욕시 당국은 도시텃밭 이용자조직에게 각종 행정 편의를 제공한다. 예를 들어 청소국에 연락하여 텃밭 조성이 계획되어 있는 곳의 쓰레기를 치우게 한다든지, 텃밭 경작자에게 소화전의 물을 이용할 수 있는 특별한 권리를 부여하고 있다.
뉴욕을 포함한 대부분의 미국 지방자치단체는 지금까지 빈 땅에 주민들이 농사를 짓고 있으면 모른 채 하며 소극적으로 대처해왔다. 하지만 도시의 건강, 복지, 안전, 미화, 환경 문제의 해결에 시민의 참여가 중요하게 되면서 많은 지방자치단체가 행정구역 내에 도시텃밭을 조성하는 데 적극적인 태도를 보이고 있다.

2) 새크라멘토
새크라멘토 최초의 공식적인 도시텃밭인 사우스사이드(Southside) 도시텃밭이 2004년에 개장되었는데, 이 텃밭은 민관 협력에 의해 조성되고 운영되는 좋은 예다. 이 텃밭의 조성에는 사우스사이드 주민협의회, 새크라멘토 시, 새크라멘토 지역 도시텃밭 연합, 캘리포니아 주 총무국, 캐피틀 지역 개발청 등이 참여했다. 캐피틀 지역 개발청이 2002년 소유 토지를 새크라멘토 시에 기증하면서 사우스사이드 도시텃밭 조성이 가능해졌다.
사우스사이드 도시텃밭의 관리 책임이 있는 새크라멘토 시 공원 및 레크리에이션 국은 2008년에 공원 내와 시유지에 도시텃밭을 더 많이 조성하겠다는 계획을 발표했다. 나아가 공원 및 레크리에이션 시설에 로컬 푸드와 유기농산물 공급을 늘리고 공원 내에 시범농원을 조성하는 한편 시민을 대상으로 도시농업 교육 기회를 확대해나가기로 했다.

3) 시카고
도시텃밭을 시가 직접 조성하고 관리하는 예로는 시카고가 대표적이다. 도시농업과 관련한 분쟁이 발생할 경우 시의 법적 책임을 최소화하기 위해 이러한 유형의 도시텃밭에는 엄격한 규정이 만들어지게 마련이다. 시카고 시 공원 및 레크리에이션 국은 ‘공원사업소 텃밭’을 관리하고 감독한다. 시카고 공원사업소들은 공원 내 특정 공간을 지역사회단체 회원이 채소나 화훼를 가꿀 수 있도록 배정해준다. 이 텃밭 구획에서 경작을 원하는 이용자들은 공식적으로 텃밭 이용자조직을 구성한 후 이 조직을 대표하여 공원사업소 및 일반시민과 소통하기 위하여 대표자를 선출해야 한다. 각 도시텃밭 이용자조직은 공원사업소 내 여러 부서와 의사소통하는 접점 역할을 하는 시 공원 감독관 및 지역 관리인과도 자주 접촉한다. 각 도시텃밭 이용자조직은 텃밭이 있는 공원의 자문위원회 위원과도 만나서 의견을 나눈다.
시카고 시 공원감독관과 지역관리인은 텃밭 사용 신청이 접수될 경우 해당 토지가 이용가능하면서 시카고 공원사업소 소유임을 확인하고, 조사를 위해 현장방문을 할 때 텃밭 이용자조직 회원들과 동행해야 한다. 그리고 텃밭 경작자에게 텃밭에 영향을 미치는 행사나 활동이 공원 내에서 있을 경우 이 사실을 알려야 한다.

나. 캐나다
캐나다 밴쿠버는 동계올림픽이 열리는 2010년까지 시내에 2010개소의 도시텃밭을 만드는 사업을 벌인 바 있다. ‘2010 공공텃밭 프로젝트’를 추진한 밴쿠버 식량정책 협의회는 ‘뒤뜰 나누기(Sharing Backyard)', '한줄 나누기(Grow a Row, Share a Row)'처럼 텃밭에서 직접 기른 먹을거리를 저소득층에 기부하는 프로그램을 진행하고 있기도 하다.
밴쿠버 시는 2009년 6월 시청 부지에 30구획 규모의 도시텃밭을 조성해 일반시민이 경작할 수 있게 했다. 밴쿠버 시에는 이미 도시텃밭이 45개소 있다. 시민들은 소액의 사용료를 내고 텃밭 구획을 빌려 채소나 과일을 기른다.

2. 남미
브라질 아마존 지역에 있는 벨렘 시 전체 가구의 1/3은 채소와 약용식물, 가축을 직접 기르고 있다. 쿠바의 수도 아바나에서 소비되는 농산물의 90%는 도시내 또는 도시인근에서 생산되고 있다. 아바나는 도시농업의 세계 수도라 불리고 있다. 1999년 쿠바에서는 인구 1인당 매일 과일과 채소를 평균 215그램 생산했는데, 아바나, 시엔후에고스, 산크티 스피리투스와 같은 도시에서는 쿠바 보건부에서 정한 목표치인 1인 1일 300 그램 이상을 생산하고 있다. 이 농산물들은 전국 104,087개소의 도시텃밭에서 생산되고 있는데, 도시텃밭은 파티오(스페인식 안뜰) 텃밭, 화분, 주택과 도로 사이에 있는 시민농원 등 다양한 형태를 보이고 있다. 2003년 현재 쿠바의 파티오 텃밭 구획수는 30만개가 넘는데, 앞으로 50만개 이상의 파티오 텃밭 구획을 조성해서 주로 과일을 재배한다는 목표를 정부는 가지고 있다. 2002년 말 현재 그 면적이 1만 8,000 헥타르가 넘는, 쿠바 도시농업은 농업 노동자, 경작용 화단 조성 벽돌공, 행상인, 허브 가공업자, 퇴비 생산업자를 포함하여 16만명의 새로운 고용을 창출하는 효과를 거두었다.
1959년 쿠바 공산혁명 이후 쿠바 정부는 충분한 음식 섭취를 기본적 인권으로 받아들였지만 1980년대 중반에 이르러서도 식량 자급율은 50%를 넘지 못했다. 1989년 베를린 장벽 붕괴에 따른 당시 소련의 원조 삭감, 1993년 허리케인으로 인한 사탕수수 농작물 피해, 1990년대 초 미국의 경제 봉쇄 등으로 식량위기에 처한 쿠바는 1990년대부터 도시에서의 식량 생산을 장려하기 시작했다. 시민들은 공한지를 이용해 작물을 경작하거나 가축을 기르고, 테라스나 마당에서 뿐 아니라 심지어 통을 이용해 농작물을 길렀다. 1989년 이전만 하더라도 쿠바의 수도 아바나에서는 도시농업이란 존재하지 않았다. 국가에서 식량을 배급하므로 먹을 것을 시민 스스로 재배할 필요가 없었기 때문이다. 하지만 1990년대 초의 식량위기는 도시 내 모든 토지를 경작하게 했는데, 쿠바 농업부의 대지내 공지가 텃밭으로 경작되기까지 했다.
정부의 적극적 정책의지뿐 아니라 유엔이나 옥스팜(Oxfam) 같은 국제구호기관들의 기술과 재정 지원이 쿠바 도시농업 발전에 기여하고 있다. 1993년에 대규모 국영농장들을 소규모로 나누어 노동자가 경작할 수 있게 하는 법을 제정하고, 1994년에 121개의 농민시장을 개설하여 농산물 거래를 허용하는 등의 조치를 취한 것도 쿠바의 도시농업 발전에 기여하였다. 쿠바 정부가 만든 도시농업 발전 프로그램에는, 도시농업 경작지 이용도 제고, 도시농업 기술지도, 도시농업 연구개발 투자, 영세농에 농기구 등 자재 공급, 농산물 판로 개척 등 부문별 계획이 포함되어 있다.
아바나 시 정부는 시내에서 농사를 지을 경우 화학비료나 농약을 사용하는 것을 금지하는 조례를 제정해놓고 있다. 또 주민에게 나쁜 영향을 미치거나 수질오염 우려가 있는 곳에서는 돼지 등 가축의 사육을 금지하는 규정도 있다. 하지만 아바나 시 외곽지역에서는 광범위하게 축산업이 행해지고 있는데, 토끼를 기르는 곳이 700군데가 넘으며, 6만 3000두의 돼지와 17만 마리의 가금류가 사육되고 있기도 하다.
쿠바 도시농업에 장밋빛 미래만 있는 것이 아니며, 해결해야 할 과제도 있다. 우선 생활용수가 부족하기 때문에 수돗물을 농업용으로 사용하는 것을 제한하지 않을 수 없는 문제가 있다. 도시농업 경작지는, 토양답압이 심하고 자갈도 많으며 토양 영양분이 부족한 경우가 많아 퇴비 등 유기질 비료가 대량으로 필요하다는 문제도 있다. 그리고 거의 한 종류의 참외나 수박만 재배하고 있는 등 의외로 작물 품종이 다양하지 못한 것도 문제로 지적되고 있다.
쿠바의 도시농업은 원래 환경보전 목적과는 거리가 있었다. 하지만 최근 들어 도시농업의 생태적 측면이 강조되고 있다. 아바나 시청의 도시계획과와 도시농업과는 공동으로 농사짓는 데 적합한 토지를 배분하는 토지이용계획을 수립하기도 했다. 쿠바의 도시농업은 체계적인 관리를 통하여 나대지 녹화, 지하수 함양, 대기질 개선, 도시경관 개선 등의 긍정적인 환경보전 효과를 거두고 있는 것으로 평가되고 있다.

3. 유럽
유럽에서 도시농업이 가장 발달한 나라는 독일이다. 19개 지역 협회와 1만 5,200개 개별 협회가 가입해 있는 독일 여가정원 연합회는 총 150만명의 회원을 두고 있다. 독일에는 소정원법이 있어 도시텃밭 경작을 법적으로 보장하고 있다. 면적 4만 7,000헥타르에 140만 구획에 이르는 독일의 소정원은 19세기 초반 의사 슈레버가 환자들의 치유를 돕기 위해 고안한 것으로, 최근 들어 소정원의 환경보호 효과가 관심을 끌고 있다. 이외에도 자신의 집 정원에서 텃밭을 가꾸는 독일인의 수는 수백만명에 이른다. 특히 베를린에는 제2차 세계대전 직후 20만개의 소정원 구획이 있었는데 지금도 그 수가 8만개에 달하고 있다. 덴마크 코펜하겐 시의 많은 주민들은 도시외곽에 있는 텃밭을 경작하고 있으며, 네덜란드 헤이그의 어린이들은 도시내에서 농사짓는 경험을 하고 있다.
러시아 상트 페테스부르크 시의 5백만 시민의 50% 이상은 뒤뜰, 지하실, 옥상, 집근처 공한지, 또는 도시외곽의 다차(러시아식 시골별장)에서 농작물을 기르고 있다. 포르투갈의 수도 리스본에서는 도로변 또는 도시확산 과정에서 생긴 자투리 농지에서 채소, 꽃, 포도 등을 기르고 있다.
영국 브리스틀, 뉴캐슬, 런던 등지에서는 임대형 텃밭인 얼로트먼트(allotment)와, 주로 저소득계층 거주지역의 유휴지를 이용한 공동체 활성화 프로그램인 공동텃밭(community garden), 또는 가축을 포함한 텃밭의 요소가 커피숍이나 공방과 결합한 도시농장(city farm) 등 다양한 형태의 도시농업이 이루어지고 있다. 수백년의 역사를 가지고 발달해온 영국의 얼로트먼트는 1970년대와 1980년대를 거치면서 도시생태계 보호 차원에서 새로이 주목받고 있으며 많은 시민들이 얼로트먼트를 임대받기 위해 몇 년씩 대기하고 있다. 한 때 영국 전체에 걸쳐 그 구획수가 50만개에 달했던 얼로트먼트가 현재는 30여만 개로 줄어들긴 했지만 여전히 그 인기는 대단하다. 현재 영국에는 약 60개의 도시농장이 있다. 런던 대도시권 지역 면적의 약 10%를 차지하는 농지에서 1,000명의 양봉업자를 포함하여 약 3만명의 엘로트먼트 경작자들이 농사일을 하고 있다. 런던 대도시권 지역 주민에게 필요한 채소와 과일의 1/5 정도는 지역내에서 생산해서 충당할 수 있다고 한다.
아래에서 영국의 최근 사례를 좀 더 자세히 살펴본다.

가. 임시적 얼로트먼트: 영국의 랜드셰어(Landshare)
랜드셰어는 웹상에서 경작 희망자와 토지 소유자를 서로 연결해주는 사업이다. 영국의 유명한 요리사이자 텔레비전 인기 요리 쇼 출연자인 휴 핀리-휘팅스톨(Hugh Fearnley-Whittingstall)이 주도하고 있는 이 프로그램은 영국의 채널 4 방송국의 웹사이트에서 운영되고 있다. 랜드셰어의 운영방식은 다음과 같다.
1 단계: 토지소유자, 경작희망자, 도움을 주는 사람의 3 그룹이 참여할 수 있다.
2 단계: 웹사이트에 자신의 거주지와 함께 제공 가능한 토지나 경작하고 싶은 토지에 관련한 사항을 올린다.
3 단계: 랜드셰어의 이메일 시스템을 통하여 메시지를 주고받는다.
4 단계: 이메일로 대화를 나누고 합의가 되면 랜드셰어가 제공하는 표준 계약서 양식을 활용하여 서로 협약을 맺고 도시농업을 시작한다.
웹사이트 회원 가입자가 2011년 10월 4일 현재 6만 4899명에 이른다. 영국의 내셔널 트러스트(National Trust)는 랜드셰어 운동에 동참하여 2011년까지 이 단체 소유 토지에 1000개소의 공공 얼로트먼트를 조성하겠다고 약속했다. 현재 전국에서 10만 명이 얼로트먼트 경작을 위해 대기할 정도로 영국 국민의 텃밭 경작 열기는 뜨겁다.

나. 영국 런던의 자루텃밭
런던에는 도시텃밭이 737개소가 있는데 구획수로는 3만 6000개에 이른다. 런던시민 3만 명이 임대텃밭 농사를 즐기고 있으며 런던 가구의 14%가 자신의 집 정원에서 농사를 짓고 있다. 공공기관이 운영하는 임대텃밭은 10년 이상을 기다려야 차례가 돌아올 정도로 인기가 높다.
캐피탈 그로스(Capital Growth)라는 단체는 2012년 런던 올림픽 때까지 런던 시내에 2012개소의 도시텃밭을 새로 조성한다는 계획을 추진하고 있다.
경작지가 부족한 런던에서 최근 상자나 자루를 이용하여 콘크리트나 아스팔트 위에서 농사를 짓는 사례가 늘고 있다. 예술과 건축 작업으로 도심 공동체를 되살리는 일을 전문으로 하는 기업인 왓 이프(What if)는 런던 도심부의 한 공한지에 0.5톤 정도의 흙을 담은 자루 70개를 설치하고 지역주민으로 하여금 채소와 과일, 꽃을 심게 해서 좋은 반응을 얻고 있다.

4. 아시아
베트남 하노이에서는 채소의 80%, 돼지고기, 닭고기, 민물고기의 50%, 계란의 40%가 도시내 또는 도시인근지역에서 생산되고 있다. 중국 상하이에서는 채소의 60%, 돼지고기와 닭고기의 50% 이상, 우유와 계란의 90% 이상은 도시내에서 공급되고 있다. 중국의 경우 전국적으로 볼 때 도시 주민이 먹는 채소의 85%는 도시 내부에서 생산되고 있다고 한다. 태국 방콕의 경우, 겨자, 시금치, 상추와 같은 채소의 거의 대부분이 도시내에서 경작되고 있다. 인도의 캘커타, 인도네시아의 자카르타 등지에도 광범위하게 도시농업이 행해지고 있다.
아래에서는 도시농업이 제도적으로 가장 발전한 일본의 사례를 자세하게 살펴보도록 한다.

가. 일본 도시농업의 제도화과정
일본에서는 주말농장이나 도시텃밭 형태의 도시농업을 시민농원(市民農園)이라 부른다. 일반적으로 시민농원이란, “일반시민 중 농지가 없는 사람들이 레크리에이션, 자신이 먹을 농산물 재배, 고령자의 삶의 보람 찾기, 학생이나 어린이의 체험학습 등 다양한 목적을 가지고 소규모 면적을 이용하여 채소나 꽃 등을 기르기 위해 조성된 농원”을 말한다. 장소, 개설 주체, 기능에 따라 구민농원, 레크리에이션 농원, 레저 농원, 취미 농원, 상호교류 농원, 고향체험 농원 등으로 불리기도 한다. 숙박 여부에 따라 당일형과 체재형으로 나누고, 도시지역 시민농원인 도시형과 도시주민이 농촌지역 시민농원을 이용하는 농촌형으로 구분한다. 최근에는 농업의 교육 기능과 건강 효과가 인정되어 학교나 사회복지단체가 농업체험이나 원예치료를 목적으로 하는 학동농원, 복지농원을 추진하는 예가 늘고 있다.
일본에서 최초의 시민농원이 개설된 것은 문헌에 의하면 1924년 10월이다. 이 일본 최초의 시민농원은 1923년에 창설된 원예애호가 민간단체인 ‘교토 원예구락부’가 하나의 사업으로 시작한 것으로 이후 이 단체가 분구농원(分區農園)을 하나둘 개설해나갔다. 이 단체의 기관지에 영국의 얼로트먼트(allotment)가 소개되면서, 얼로트먼트를 모델로 한 시민농원이 교토시내에 보급되기 시작했다. 교토 원예구락부가 생긴 해인 1923년에 교토府 식물원이 개원했고, 일본원예학회가 설립되었으며, 교토제국대학에 농학부가 창립되기도 했다. 이 단체의 리더들은 당시 일본 원예학이나 식물학의 선구자로서 최고수준의 연구자나 지도자들이었다.
한편 오사카 시에서는 시와 오사카시 농회가 협동해서 도시 공공단체가 기획운영한 것으로는 일본최초의 시민농원이 1926년에 개설되었다. 1934년에는 본격적인 공원과 일체화된 시민농원인 ‘城北公園’이 개설되었다. 또한 동경에서는 동경시 농회가 大泉시민농원을 1933년에 개설한 이후 동경에 시민농원이 증가하기 시작했다. 교토의 분구농원이 영국의 얼로트먼트를 모델로 했다면, 오사카와 동경의 시민농원은 독일의 소정원(kleingarten)의 영향을 받아 양자간에 약간의 차이를 두고 발전해가기 시작했다.
일본의 시민농원은 제2차 세계대전 하에서 거의 소멸해갔다. 1946년까지 남아 있던 것으로는 교토 원예구락부의 제1분구농원 정도였는데, 이마저도 1948-1949년경까지 존속하다가 사라져버렸다. 그후 1952년에 현행 농지법이 제정되어 시민농원은 농지제도적으로 존재할 수 없게 되어 도시계획법 시행에 따른 여건변화를 기다릴 수밖에 없었다.
농지개량보급원 일을 했던 나까이(中井)라는 사람이 고베에서 1966년에서 1968년에 걸쳐 시험적으로 시민농원을 다시 시작했으며, 1969년부터 고베 시와 농업협동조합의 지원을 받아 본격적으로 시민농원을 시작하게 되었다. 이 해에는 동경의 板橋區民農園이 개설되기도 했다.
즉 일본의 시민농원은 1924년부터 영국의 얼로트먼트를 모델로 해서 시작되었으나 제2차 세계대전을 거치면서 맥이 끊겼다가 1966년 이후 현재와 같은 형태의 시민농원이 부활했다고 말할 수 있다.
1970년대 초반에 농지 이용을 둘러싼 제도적 문제가 표면화하기 시작했다. 당시에 농지는 이를 효율적으로 이용할 농민이 이용할 수 있도록, 농지법에서 권리 이동을 허가제로 하고 있었다. 이와 관련하여 레크리에이션 목적으로 극히 작은 면적에서 채소 등을 재배하는 시민농원의 임대차가 이러한 허가제와 잘 어울리지 않는다는 인식이 생겨났다.
1975년 이후 1980년대 말까지, 농지를 시민농원으로 이용할 경우 開設者인 농가가 농업을 경영하고 入園者인 도시주민 등이 농사의 일부를 맡아 하는 이른바 入園契約方式을 도입하여 운영하였다. 이후 이러한 입원계약방식의 시민농원 수가 늘면서, 농사의 일부를 맡아 할 뿐 아니라 더욱 안정적으로 임대차 형태로 농지를 이용하고자 하는 수요가 증가하게 되었다.
이에 따라 1989년에 「특정농지 대부에 관한 농지법 등의 특례에 관한 법률」이 제정되어, 지방자치단체나 농업협동조합이 소규모 농지를 단기간, 일정조건 하에서 이용자에게 빌려줄 수 있게 되었다. 1990년 6월 마침내 「시민농원정비촉진법」이 제정되어 농지뿐 아니라 휴게시설을 포함한 전반적인 시민농원 정비가 가능하게 되었다.
1998년 12월 농림수산성이 작성한 「농정개혁 개요」에서, 시민에게 레크리에이션이나 요양 공간을 제공하고, 농업과 농촌을 이해하며, 농지를 효율적으로 활용한다는 측면에서 시민농원에 한층 더 중요한 의미를 부여하였다. 또한 1999년 제정된 「식료․농업․농촌기본법」에서 농업 및 농촌에 대한 국민의 이해와 관심을 높임과 동시에 건강하고 여유 있는 생활에 이바지하기 위해 시민농원 정비가 필요하다는 의미를 부여하였다. 2002년에는 도농 교류 농원 정비사업이 국고보조사업으로 정해져, 시민농원 지도자 육성과 시민농원 정비 사업이 추진되었다.
2003년 4월에 「구조개혁특별구역법」이 시행되어, 농지 유휴화가 심각한 문제로 되어 있는 지역에서 지방자치단체 및 농업협동조합 이외의 다양한 자에 의한 시민농원의 개설을 가능하게 하는 특정농지대부법 등의 특별조치를 강구했다.
2005년 3월에 새로운 「식료․농업․농촌기본계획」이 각의 결정되어, 도농간 교류 촉진, 도시농업 및 그 주변지역에서의 농업진흥 시책을 추진하며, 시민농원 개설요건을 완화하는 등 농지이용 기회의 확대를 기하는 ‘그린 투어리즘(생태관광)’ 시책도 추진하게 하고 있다.
2005년 9월에 개정 특정농지대부법이 시행되어, 시정촌 등 지방자치단체와 농업협동조합 이외의 者라도 시정촌 등과 협정을 체결하면 특정농지 대부에 의해 시민농원을 개설할 수 있게 되었다. 농지소유자는 물론이고 농지를 소유하고 있지 않은 개인이나 기업, NPO법인 등도 시정촌 또는 농지보유합리화법인한테 농지를 빌려 시민농원을 개설할 수 있게 되었다.
2006년 3월에는, 「시민농원의 정비 추진에 관한 유의사항에 대해서」라는 지침이 농촌진흥국장 명의로 통지되어, 시민농원에서 취미 목적으로 농작물을 재배한 경우라도 재배된 농작물 중 자가 소비량을 초과하는 것은 판매소 등에서 판매할 수 있게 허용하기 시작했다.
일본의 시민농원은 새로운 형태의 생태관광의 하나로 발전해가고 있으며, 유휴농지 활용이나 어린이 농원 개설 등 다양한 활동이 벌어지고 있다.

나. 일본 도시농업의 현황
2007년 2월 도시농산어촌교류활성화기구가 173명을 대상으로 실시한 시민농원 개설자 앙케이트에 의하면, 복수응답을 허용한 결과, 시민농원 개설의 동기 중 가장 많은 것이 관공서나 지인한테서 개설을 권고 받았기 때문(37.6%)이 가장 많았고, 그 다음이 경작 불가능한 농지가 있었기 때문(35.8%), 지역에서 필요하다가 생각했기 때문(34.7%), 농업경영의 다각화를 도모하기 위하여(16.8%), 사람과 접촉하는 것이 좋았기 때문(13.9%)로 나왔다.
2002년 8월 농림수산성이 2560명을 대상으로 실시한 시민농원에 관한 의향조사에 따르면, 복수응답을 허용한 결과, 시민농원 이용 동기 중 가장 많은 경우가 자신과 가족의 건강을 위해(65.0%)이다. 이어서 휴일 등 여가를 의미 있게 이용하기 위하여(62.9%), 안심할 수 있는 농작물을 재배하기 위하여(55.3%), 농작업 체험을 하고 싶어서(43.5%), 아이들에게 작물 재배를 체험하게 해서 작물을 소중함을 가르치기 위하여(20.2%), 장래 농업을 하고 싶어 농작업 기술을 습득하기 위하여(4.8%)의 순이었다.
특정농지 대부에 관한 농지법 등의 특례에 관한 법률(특정농지대부법)과 시민농원정비촉진법에 근거해 개설된 시민농원의 수는 2010년 3월 현재 전국적으로 3596개소이며 구획수는 17만 3433구획, 면적 1219ha에 이른다. 1992년 전국적으로 691개소에 면적 202ha에 불과하던 시민농원이 10년 후인 2002년에 2819개소, 면적 930ha로 늘어난 후 지금까지 계속 늘고 있다.
일본 전국의 시민농원 중 특정농지대부법에 의한 시민농원이 3136개소로 전체의 87%를 차지하고 시민농원정비촉진법에 의한 시민농원은 460개소로 13%를 차지한다. 개설주체로 보면, 지방자치단체가 2259개소(63%), 농업협동조합이 490개소(14%), 농업자가 603개소(17%)이다. 농업지역유형구분별로 보면, 도시지역에 있는 시민농원은 2829개소, 13만 9516구획, 761ha로 전체 시민농원의 79%가 도시지역에 있음을 알 수 있다.
이용방법은 우리나라의 임대형 텃밭과 유사하다. 우선 농림수산성에서 제공하는 전국시민농원리스트나 지방자치단체의 소식지와 홈페이지 게시판을 검색한다. 이용기간이나 신청방법이 다양하므로 상세한 내용은 직접 개설자에게 문의할 필요가 있다. 시민농원 이용을 신청한 후 개설자와 이용계약을 맺는다.
시민농원 이용 개시는 일반적으로 3-4월경이므로 이용자 모집은 이에 앞서 1-3월에 하는 경우가 많다. 이용면적은 1구획 당 50㎡ 미만이 70%, 50㎡ 이상 1000㎡ 미만이 30%이다. 이용기간은 2년 미만인 경우가 60%, 2년 이상 5년 미만인 경우가 40%이다. 이용료는 연간 5000엔 미만이 50%, 5000엔 이상 1만 엔 미만이 30%이며, 이용료가 무료인 농원도 있다.

다. 일본 도시농업의 사례
1) 도쿄
2009년 3월 현재 도쿄에는 448개소 2만 8808구획의 시민농원과 63개소 3630구획의 체험농원이 있다. 시민농원의 경우, 개설자인 구․시․정․촌이나 농협이 농가에서 농지를 빌려 1구획 당 10-15㎡로 나눈 후 시민에게 1-3년간 임대해준다.
체험농원은 농가가 개설해 운영하는, 새로운 형태의 도시농업이다. 체험농원 이용자는 30㎡ 정도의 구획을 할당받은 후 농장주의 농사지도를 받아 정해진 품목을 경작한다.
도쿄 미나토 구 TBS 방송센터 인근에, 농업 관련 서적을 전문으로 발간하는 회사의 옥상 농원이 있다. 출판을 위해 농사일을 직접 확인하고 사진을 찍으려고 만든 농원이지만 점심시간에 직원 휴식공간 역할도 톡톡히 한다. 또 미나토 구에는 가로변에서 수년 전부터 조그마한 양동이 3개로 벼농사를 즐기는 남자가 있다. 양동이 논농사가 길가는 사람에게 고향의 정취를 듬뿍 느끼게 해준다.
도쿄 치요다 구에 있는 인력파견회사 파소나 그룹은 작년까지 본사 인근의 자사 소유 건물 지하 2층에 O2란 도시농업 전시관을 운영했다. 이 전시관이 세계적으로 큰 인기를 끌자 O2를 폐쇄하는 대신 아예 본사 건물 전체를 도시농업 콘셉트로 리모델링했다. 본사 건물 1층에는 논과 꽃밭, 2층에는 식물공장이 조성되어 있다. 3층에서 9층에 이르는 업무공간에서는 직원들이 직접 채소를 재배한다. 옥상과 건물벽면도 모두 녹화되어 있다. 이 회사 사장은 앞으로 도시농업 기술자 파견 수요가 크게 늘 것으로 전망하고 있다.

2) 일본 가나가와 현
가나가와 현은 2005년 10월 일본 도도부현으로서는 최초로 도시농업추진조례를 제정하고 2006년 4월부터 시행에 들어갔다. 가나가와 현 도시농업추진조례는 12조로 구성되어 있다. 특히 제4조에서 현의 책무를 정하고 있는데, 동조 제1항에서 현은 “도시농업의 지속적인 발전에 대한 기본이념에 따라 도시농업의 지속적인 발전에 관한 종합적인 시책을 수립하고 실시할 책무를 가진다”고 정하고 있다. 2008년 7월 일부 개정을 하여, 조례 시행일부터 기산해서 5년이 경과할 때마다 조례 시행상황을 검토해 그 결과에 따라 필요한 조치를 취해야 한다는 조항을 추가했다.
현청소재지인 요코하마 시는 도시농업을 진흥하기 위해 독자적인 농업전용지구제도를 마련했다. 또 요코하마 농협도 도시농업에 대응한 판매사업을 시작했다.

3) 八女(야메)시의 교류농원
八女(야메)시는 후쿠오카 현 남부에 있는 인구 4만의 농촌도시로 矢部川(야베 강)을 중심으로 한 자연, 야메 구릉의 고분군, 전통적인 가로, 다양한 전통산업, 풍부한 농산물, 온천 등 개성적인 자원이 풍부한 농촌도시이다.
1998년 4월, 야메 시 건강증진시설인 ‘벵갈라 촌’(천연온천시설, 농산물 등 직매소, 레스토랑, 현지 생산 맥주 공방 등)의 개장과 동시에 시민농원촉진법을 이용해서 시민농원을 정비했다. 전체구획은 100구획이고 1구획은 20㎡인데 이 중 장애인용이 5구획 있다. 이용료는 1구획당 연 6000엔으로, 연도 중간에 시작할 경우의 이용료는 월할 계산한다.
시민의 농업에의 이해를 깊게 함과 동시에 농업체험을 통해서 도시생활자와의 교류를 야메 시 농업 홍보와 연계하고 있으며, 인접한 ‘벵갈라 촌’와의 협력으로 더욱 상승효과를 기하고 있다.
매년 1회, 채소와 꽃 재배, 흙 만들기 공부모임을 열 뿐 아니라 농원 현지에서 구체적인 지도를 하는 등 연수회를 개최하고 있다. 또한 농원이용자끼리 교류하거나 관리자측에 바라는 바를 청취하는 등 의견을 교환하는 모임도 갖고 있다.
그린투어리즘, 체험농업, 먹을거리 교육 추진, 지산지소(지산지소) 등에의 의식를 높일 뿐 아니라 도시생활자의 이용도 많아지면서, 정신과 육체를 치유하는 농촌공간으로서 큰 호평을 받고 있다.

4) 宮崎(미야자키)시 生日(이키메) 지구
宮崎(미야자키)시 生日(이키메) 지구는 미야자키 시 시가지의 서부에 있으며, 눈(目)의 신으로 알려진 이키메 신사나 이키메 고분군, 후쿠오카 소프트뱅크 호크스의 합숙훈련지로 유명하다. 비영리법인인 슬로라이프 미야자키가 운영하고 있는 이 시민농원은 특정농지대부법 개정에 따라 비영리법인으로서는 미야자키 현내 최초이다. 스스로 경작하고 수확하는 즐거움을 가벼운 마음으로 체험할 수 있고 흙과 접촉해서 꽃이나 채소를 기르고 싶다는 희망을 안고 2006년 10월에 개설되었다.
슬로라이트 미야자키는 미야자키 시를 통해서 16a의 방기된 경작지를 빌려 농원이용자에게 빌려주는 방식으로 운영한다. 농원에는 1구획당 30㎡에서 50㎡ 면적의 구획이 35구획 있다. 1구획의 연간 이용료는 7000엔에서 1만 2000엔이다. 약 4구획당 1개소, 합계 10개소의 수도설비가 갖추어져 있다. 이용자끼리 교류회를 열어,연 1회 모든 이용자가 수확한 채소를 가지고와서 수확제를 열고 있다. 미야자키 시가지에서 가까운 편리성이 좋아 농원 증설을 계획하고 있다.

5. 제언
현재 전 세계 곳곳에서 선진국, 후진국을 막론하고 대도시, 중소도시 가릴 것 없이 도시농업이 활발하게 이루어지고 있다. 자연 교육, 환경 보호, 공동체 활성화, 여가 선용, 건강 유지, 식량 제공, 공한지 재이용 등 도시농업의 목적도 점점 다양해지고 있다. 세계의 많은 중앙 및 지방정부들이 도시농업이 가진 장점에 주목하고 이를 활성화시키기 위해 노력하고 있다.
전 세계적으로 자연과 접촉하고 싶어 하는 시민이 점점 늘고 있어 도시농업에 대한 인기는 계속 높아갈 전망이다. 자연과 농촌을 사랑하는 애호가들의 개인적 활동이 아니라 국민생활 안정과 연계된 국가정책으로서 도시농업의 위상 정립이 기대되는 시대로 접어들고 있다고 말할 수 있다.
우리나라에도 여러 형태의 도시농업이 활발하다. 하지만 선진국 도시농업의 경우, 관련법이 정비되어 있어 체계적으로 하고 있는 점은 우리나라와 다르다. 선진외국 도시텃밭의 경우 대부분 상수도시설, 화장실, 휴게소, 게시판, 퇴비적치장, 쓰레기장 등이 설치되어 있는데 우리나라의 경우 관련법이 미흡하여 이러한 점은 간과되고 있다.
최근에는 지구온난화 대책의 하나로 도시농업이 세계적으로 주목받고 있다. 선진국에서는 도시농업이 이미 생활화되었을 뿐 아니라 다양한 방식으로 진화하고 있다. 여러 시민단체가 서로 연대하여 도시농업 활성화를 위해 노력하는 선진국에 비해 우리나라에는 이렇다 할 도시농업 전담 시민단체 하나 없는 실정이다.
놀려두는 땅에 관한 정보를 공유하거나 상자텃밭과 자루텃밭으로 아스팔트 위에서도 농사를 짓게 할 필요가 있다. 도시 내 경작지 부족이 더 이상 문제가 안 된다. 따지고 보면 건물 옥상, 하천 고수부지, 그린벨트, 폐선부지, 공원 등 우리나라 도시에는 경작가능지가 무한히 많다.
외국의 사례에서 보듯 다문화 음식 축제나 유기농산물 품평회 등 도시농업 이벤트를 자주 열어 시민의 이해를 높이고 관심을 불러일으켜야 한다. 21세기 농업은 이전 시대와 전혀 다른 의미와 위상을 지닐 것이다. 도시농업 활성화를 통하여 앞으로 다가올, 국민 모두가 농사짓는 시대를 지금부터 대비해야 한다.
 
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